電力體制改革成效與展望

清華大學(xué)電機(jī)系教授 夏清

北京清能互聯(lián)科技有限公司戰(zhàn)略咨詢總監(jiān) 陳雨果

一、“十四五”電力體制改革成效顯著

2015年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，轉(zhuǎn)變自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管方式，在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，加快構(gòu)建經(jīng)濟(jì)高效的市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制。

“十四五”期間，我國堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，推動(dòng)煤電、新能源全面進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“計(jì)劃電”向“市場(chǎng)電”轉(zhuǎn)變，更好發(fā)揮煤電支撐性調(diào)節(jié)性作用，促進(jìn)新能源“量”的合理增長(zhǎng)和“質(zhì)”的有效提升。市場(chǎng)化改革方向下，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷局面逐步打破，電力交易機(jī)構(gòu)逐步獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行，發(fā)售電環(huán)節(jié)全面引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，配電環(huán)節(jié)引入社會(huì)資本投資。我國電力體制改革從局部探索到全面推進(jìn)，取得了令人矚目的成就，構(gòu)建起了嶄新的電力市場(chǎng)格局，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。

我國電力生產(chǎn)組織方式逐步由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)成為電力資源配置的重要手段。全國市場(chǎng)化交易電量由2016年的1萬億千瓦時(shí)增長(zhǎng)至2024年的6.2萬億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量的比重提升至63%；其中，2024年跨省跨區(qū)市場(chǎng)化交易電量達(dá)1.4萬億千瓦時(shí)，較2016年增長(zhǎng)十余倍。2024年全國綠證交易量達(dá)4.46億個(gè)，同比激增364%，綠電交易規(guī)模突破2300億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)235.2%。超過50%的新能源發(fā)電量通過市場(chǎng)化方式消納，在新能源裝機(jī)增速遠(yuǎn)高于負(fù)荷增長(zhǎng)的情況下，新能源利用率維持在95%以上。

涵蓋跨省跨區(qū)市場(chǎng)、省市場(chǎng)，覆蓋中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)市場(chǎng)的統(tǒng)一市場(chǎng)體系初步建立。電力中長(zhǎng)期市場(chǎng)在全國范圍內(nèi)常態(tài)化運(yùn)行。電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)全面加速，截至目前，已有山西、廣東、山東、甘肅、蒙西、湖北、浙江等七個(gè)省電力現(xiàn)貨市場(chǎng)相繼轉(zhuǎn)入正式運(yùn)行，其余各省電力現(xiàn)貨市場(chǎng)也陸續(xù)進(jìn)入連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行階段。跨區(qū)跨省交易機(jī)制持續(xù)完善，省間電力現(xiàn)貨市場(chǎng)正式運(yùn)行，南方區(qū)域電力市場(chǎng)進(jìn)入連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行，跨經(jīng)營區(qū)電力交易為電力資源在更大范圍優(yōu)化配置奠定了制度基礎(chǔ)。各省電網(wǎng)、區(qū)域電網(wǎng)因地制宜建立了調(diào)頻、調(diào)峰、備用、爬坡等輔助服務(wù)市場(chǎng)，并實(shí)現(xiàn)與電力現(xiàn)貨市場(chǎng)的有機(jī)融合。以《電力市場(chǎng)運(yùn)行基本規(guī)則》為基礎(chǔ)，電力中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)規(guī)則為主干，市場(chǎng)注冊(cè)、計(jì)量結(jié)算、信息披露規(guī)則為支撐的“1+6”基礎(chǔ)規(guī)則體系基本建立。

多元主體競(jìng)爭(zhēng)格局激發(fā)市場(chǎng)改革活力。我國電力市場(chǎng)經(jīng)營主體數(shù)量由2016年的4.2萬家增加至2025年的97萬家，增長(zhǎng)超20倍，形成了多元主體有效競(jìng)爭(zhēng)格局。在發(fā)電側(cè)，部分省燃?xì)?、核電和水電也參與了市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了各類電源同臺(tái)競(jìng)價(jià)，有效促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化發(fā)電行為。在用戶側(cè)，除居民、農(nóng)業(yè)用戶外，全部工商業(yè)用戶進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“按需用電”向“按價(jià)用電”轉(zhuǎn)變。售電公司在發(fā)電企業(yè)和電力用戶之間架起了橋梁，通過提供多樣化的售電套餐和增值服務(wù)，滿足用戶的個(gè)性化需求。分布式電源、新型儲(chǔ)能、虛擬電廠等新型經(jīng)營主體已超過4000家，這些新業(yè)態(tài)、新模式能夠靈活響應(yīng)市場(chǎng)信號(hào)，參與電力的生產(chǎn)、存儲(chǔ)和消費(fèi)，提高了電力系統(tǒng)的靈活性和穩(wěn)定性。

二、新形勢(shì)下的電力體制改革挑戰(zhàn)

“十四五”期間，電力體制改革日新月異、成效顯著，仍需在市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)、價(jià)格機(jī)制等方面進(jìn)一步深化改革，以更好適應(yīng)新型電力系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)下的高比例新能源并網(wǎng)與新型主體快速發(fā)展需求。一是當(dāng)前基于各類電源邊際成本競(jìng)價(jià)出清的電力市場(chǎng)理論體系需要進(jìn)一步研究完善，體現(xiàn)電力商品電能量、靈活調(diào)節(jié)、安全充裕、綠色環(huán)境等多維度價(jià)值的市場(chǎng)機(jī)制與價(jià)格體系需要加快建立，中長(zhǎng)期、現(xiàn)貨、輔助服務(wù)、容量等不同交易品種之間的統(tǒng)籌銜接需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二是為滿足用戶短時(shí)尖峰用電需求，配套建設(shè)了大量發(fā)電和電網(wǎng)資源，導(dǎo)致低谷時(shí)段發(fā)電和電網(wǎng)資源出現(xiàn)容量冗余，影響了資源利用效率。三是需求側(cè)市場(chǎng)未全面開放，用戶電價(jià)未體現(xiàn)不同時(shí)段發(fā)電和電網(wǎng)資源的成本差異，同時(shí)電力批發(fā)市場(chǎng)與零售市場(chǎng)的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制尚不健全，分時(shí)價(jià)格信號(hào)的“指揮棒”作用發(fā)揮不充分，無法有效引導(dǎo)用戶優(yōu)化用電行為和調(diào)動(dòng)負(fù)荷側(cè)可調(diào)節(jié)資源。

三、深化電力體制改革展望

深化電力體制改革應(yīng)以保障電力系統(tǒng)安全為重要前提，以促進(jìn)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型為主要目標(biāo)，通過持續(xù)推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新助力新型電力系統(tǒng)高質(zhì)量發(fā)展。

（一）以價(jià)格優(yōu)化資源配置

新型電力系統(tǒng)供需在時(shí)空上存在著極大的不均衡，需依賴價(jià)格信號(hào)調(diào)節(jié)。價(jià)格需通過有序競(jìng)爭(zhēng)形成，既要避免信息不對(duì)稱導(dǎo)致的價(jià)格扭曲，又要激勵(lì)市場(chǎng)主體降本、提效、創(chuàng)新。價(jià)格信號(hào)通過反映電力系統(tǒng)資產(chǎn)利用效率和電網(wǎng)運(yùn)行安全狀況及成本，實(shí)現(xiàn)安全性與經(jīng)濟(jì)性的有效銜接。未來可探索采用“電力限價(jià)為輔、電量限價(jià)為主”模式，即短周期內(nèi)允許電力分時(shí)價(jià)格隨供需關(guān)系充分波動(dòng)，長(zhǎng)周期內(nèi)依據(jù)度電平均成本對(duì)市場(chǎng)主體收益進(jìn)行整體調(diào)控，既充分發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用，又有效防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）創(chuàng)新新能源入市交易機(jī)制

在新能源可持續(xù)發(fā)展價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)上，研究探索通過場(chǎng)外合約穩(wěn)定新能源全年收益水平，創(chuàng)新差價(jià)合約結(jié)算方式，當(dāng)市場(chǎng)交易價(jià)格低于合約價(jià)格區(qū)間的下限導(dǎo)致的缺額部分由用戶平攤補(bǔ)足，高于合約價(jià)格區(qū)間上限帶來的超額收益則返還用戶以降低電價(jià)。同時(shí)，激勵(lì)新能源以長(zhǎng)期邊際成本參與現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)現(xiàn)貨市場(chǎng)進(jìn)一步放寬市場(chǎng)限價(jià)，更好體現(xiàn)分時(shí)價(jià)格波動(dòng)性。

（三）加快容量市場(chǎng)建設(shè)

完善容量市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，充分體現(xiàn)各類電源的長(zhǎng)期邊際成本，做好容量市場(chǎng)成本向用戶側(cè)的傳導(dǎo)分?jǐn)偂＝y(tǒng)籌好容量充裕性與供電可靠性之間的關(guān)系，讓用戶感受到不同容量可靠性水平下的經(jīng)濟(jì)成本，使市場(chǎng)價(jià)格提前激勵(lì)需求側(cè)響應(yīng)，提前實(shí)現(xiàn)容量供需均衡，避免電力項(xiàng)目“計(jì)劃生、市場(chǎng)養(yǎng)”的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效保供。

（四）構(gòu)建輸配電成本顯性化分?jǐn)倷C(jī)制

電網(wǎng)安全的本質(zhì)是輸配電資源的稀缺性，需通過機(jī)制設(shè)計(jì)讓安全成本顯性化，并合理分?jǐn)偂．?dāng)前輸配電成本平均分?jǐn)偛环霞?lì)原則，易導(dǎo)致資源錯(cuò)配、投資低效，不利于促進(jìn)新能源就近消納和供需更好適配。

時(shí)間上，輸配電資源稀缺時(shí)段，使用者應(yīng)多分?jǐn)偝杀荆ㄟ^分時(shí)電價(jià)引導(dǎo)錯(cuò)峰用電，提升資產(chǎn)利用率；空間上，輸電距離越遠(yuǎn)、利用資產(chǎn)越多，使用者成本應(yīng)越高，避免不合理不科學(xué)的遠(yuǎn)距離輸電。

（五）構(gòu)建精準(zhǔn)成本傳導(dǎo)電價(jià)機(jī)制

當(dāng)前終端用戶無法感知不同時(shí)段發(fā)輸配資源真實(shí)成本，基荷以上的發(fā)輸配容量利用率低，其單位成本遠(yuǎn)高于現(xiàn)行分時(shí)電價(jià)，且用戶側(cè)尖峰電價(jià)“搭車”平谷時(shí)段的做法不符合“誰受益、誰承擔(dān)”原則，易致資源錯(cuò)配、推高用電成本?？商剿骰诟鲿r(shí)段資產(chǎn)利用率制定分時(shí)電價(jià)，引導(dǎo)用戶削峰填谷，激勵(lì)新能源配儲(chǔ)和工商業(yè)儲(chǔ)能發(fā)展，通過源荷儲(chǔ)互動(dòng)提升電網(wǎng)資產(chǎn)利用率。