時隔七年后，2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場（即國家核證自愿減排量，簡稱CCER）重啟。9月，CCER簽發(fā)流程重啟。

截至2025年2月11日，全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)及信息平臺內共有11個項目在公示中，67個項目結束公示準備申請登記，14個項目獲得登記。有項目開發(fā)者、投資者反映，CCER項目，尤其是近年升溫的林業(yè)碳匯項目的簽發(fā)慢于預期。

為何CCER項目簽發(fā)緩慢？嚴格的審批對中國碳市場發(fā)展有何意義？重啟的CCER如何避免重蹈七年前的覆轍？2025年1月下旬，澎湃研究所研究員就系列問題采訪了學界、企業(yè)和環(huán)保組織的相關專業(yè)人士。

一批海風及光熱發(fā)電項目獲登記，林業(yè)碳匯項目簽發(fā)遇瓶頸

CCER與CEA（全國碳市場排放配額）共同構成全國碳市場的雙輪驅動模式：自愿碳市場與強制碳市場通過配額清繳抵銷機制銜接，構成全國碳市場體系。作為碳市場的補充機制，CCER可以用來抵消配額或直接參與碳市場交易。1個CCER可用于1個CEA的清繳。自2021年2月1日起施行的《排放權交易管理辦法（試行）》則明確規(guī)定，重點排放單位每年可以使用CCER抵銷CEA的比例不得超過應清繳碳排放配額的5%。

根據全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)及信息平臺，截至2025年2月11日，共有14個CCER項目完成登記；8個項目進入減排量公示階段；1個項目減排量公示結束。上述項目均為海風及光熱發(fā)電項目。目前公示結束的項目中，海風及光熱發(fā)電項目占比將近六成。

此前受到市場關注的林業(yè)碳匯領域則尚未有項目獲得登記。截至發(fā)稿，共有4個林業(yè)碳匯項目正在公示，24個林業(yè)碳匯項目結束公示（其中僅有漠河林業(yè)局大興安嶺地區(qū)生態(tài)林造林碳匯1個項目進入申請登記中狀態(tài)，其余項目均未申請登記）。暫時沒有被終止的林業(yè)碳匯項目。

據澎湃研究所研究員估算，目前林業(yè)碳匯CCER的總申請量逾60萬噸/年。當前全國碳市場的碳價超過90元/噸，這批林業(yè)碳匯CCER的總價值將超過5400萬元。但當前尚未有林業(yè)碳匯項目進入登記和實施流程。

CCER林業(yè)碳匯項目預計年均減排量（數據來源：全國溫室氣體自愿減排注冊登記系統(tǒng)及信息平臺，信息收集時間：2025年2月11日）倪瑜遙 制表

近年升溫的林業(yè)碳匯項目為何簽發(fā)緩慢？規(guī)范亂象，重視質量

業(yè)界、學界等多位受訪者指出，林業(yè)碳匯項目遇到的問題包括土地合格性證據不足、林權不清晰、碳層劃分不科學等。這些問題背后既有新機制尚未成形的原因，也有項目設計不規(guī)范、項目質量不合格等因素。

無法證明項目土地在開發(fā)前不是森林，即土地合格性證據不足，這是許多林業(yè)碳匯項目面臨的困難。新版CCER造林碳匯方法學（CCER-14-001-V01）指出，項目土地“在項目開始前至少三年為不符合森林定義的規(guī)劃造林地”。但很多業(yè)主在申報CCER項目的過程中難以給出符合該項要求的證據。

中國林業(yè)科學研究院森林生態(tài)環(huán)境與自然保護研究所研究員、新版CCER造林碳匯方法學第一主筆人朱建華告訴澎湃新聞，當前林業(yè)碳匯項目在市場開發(fā)階段確實遇到一些阻礙，尤其是土地合格性問題比較突出。

“目前絕大多數林業(yè)碳匯項目都屬于‘追溯型’，項目開始時間最早可以追溯至2012年前后。這些項目需要提供項目開始初期的證明文件。但由于時間久遠、資料缺失造成證據不足，或因當時的技術條件和管理水平限制造成數據質量不高、難以滿足項目開發(fā)條件。有些項目希望借助歷史影像資料（例如遙感）的方法來佐證，但也存在數據獲取難度大、成本高、影像資料精度不夠等問題?！敝旖ㄈA談道。

溫室氣體自愿減排項目設計與實施流程圖。來源：《溫室氣體自愿減排項目設計與實施指南》

一些業(yè)主選擇在審定項目文件時刪去土地合格性證據不足的地塊。綠色和平企業(yè)碳中和與林業(yè)碳匯項目顧問楊方義以漠河林業(yè)局（原西林吉林業(yè)局）大興安嶺地區(qū)生態(tài)林造林碳匯項目舉例。該項目當前正在申請登記中，但在公示期間也遭到過有關土地合格性的質疑?！绊椖康貕K中有大半土地不符合方法學而被剔除。其中有不能提供出證據的原因，也存在申報時將不符合標準的土地列入的可能。”楊方義指出，“審計報告對計算方法要求很高，而土地合格性是后續(xù)計算的基礎?！?/span>

項目地塊林權不清晰也是業(yè)主在申報林業(yè)碳匯項目時遇到的問題。新版方法學規(guī)定，項目土地應“具有不動產權屬證書、土地承包或流轉合同；或具有經有批準權的人民政府或主管部門批準核發(fā)的土地證、林權證”。但在現實中，有的業(yè)主難以提供這些證明。

林權確定為何難？

朱建華解釋道：“我國林地主要分國有林權和集體林權兩大類。集體林權權屬不清晰的問題更加突出。主要表現在多數林權證發(fā)放不及時、不到位；林權證上登記的信息未得到及時更新；林權證上的信息與實際情況不完全一致等。我國目前正在推行集體林權制度改革，涉及土地的所有權、承包權和經營權的三權分置。土地所有者、承包人和實際經營人往往不一致，這給林權確定造成了一定的困難?！?/span>

綠色和平森林與海洋資深項目經理潘文婧也談到，這與各地在林權確權和改革工作中的歷史遺留問題有關。比如此前有的林權證是非電子化的，其地塊邊界在落實過程中容易出問題?！傲值貦鄬俨磺宕_實對項目的開發(fā)和高質量實施造成了限制和影響。希望主管部門在提供確權證明時，能夠與電子化的空間數據相結合，為項目開發(fā)提供高質量的數據支持?！彼ㄗh。

此外，一些林業(yè)碳匯項目還存在碳層劃分和碳儲量計算不科學的問題。例如，在公示期間，紅原縣造林碳匯項目被質疑生物質碳儲量計算方法有問題；青海省互助縣造林碳匯項目則被指出有的碳層存在胸徑（注：指樹苗從地面以上1.2米的高度處測量的直徑。）大于2厘米的樹苗，但沒有按方法學計算造林時計算林木的生物質碳儲量。

所謂碳層劃分，即按照不同的分層因子將項目邊界內的地塊劃分為不同的層次。影響分層的因素包括造林前的立地條件（如土壤類型、坡度坡向、海拔等），以及造林時間、樹種、密度等。CCER造林碳匯方法學要求在項目設計階段“將無顯著差別的造林地塊劃分為同一碳層”，其目的在于計算項目碳儲量。方法學規(guī)定“項目生物質碳儲量監(jiān)測應達到90%可靠性水平下 90%的精度要求”。

近年來林業(yè)碳匯不斷升溫，企業(yè)“跑馬圈地”“賣空氣”等開發(fā)亂象頻現，對碳信用質量造成損害。蘇州高新區(qū)（虎丘區(qū)）碳中和國際研究院與綠色和平在2025年1月發(fā)布的報告《減碳綠途 通向中國高質量林業(yè)碳匯交易之路》提及，林業(yè)碳匯在國內各類型碳交易中試水和探索，也暴露出與林業(yè)碳匯交易質量密切相關的問題。如企業(yè)對林業(yè)碳匯交易的概念和風險認識不清從而導致盲從和過熱開發(fā)，項目質量參差不齊，政策體系和監(jiān)管機制不夠健全等。

潘文婧指出，盡管目前一些開發(fā)者和購買方有項目停滯不前的感覺，但目前所有林業(yè)碳匯項目都在按流程一步步進行?！皬拈_發(fā)到上線、公示、審定直到最后交易，需要經過很多步驟。這些流程體現了國家對CCER項目的謹慎態(tài)度。CCER重啟后，項目的碳信用質量更加受到重視。”

建設高質量的自愿碳市場：更嚴格的審批標準和方法學，與國際接軌的碳市場

CCER項目在設計和審定時遇到問題，背后是更嚴格的方法學和審批標準。

朱建華介紹，為了確保項目真實性，新版造林碳匯項目方法學增加了相關的內容和要求。比如在土地合格性方面要求權屬清晰，除要求提供所有項目地塊的矢量圖外，還要求審定核查機構通過抽樣方式對地塊合格性進行核實；在監(jiān)測方面對于樣地布設采取了網格化的隨機起點、系統(tǒng)布點的方法，以保證樣地布設的隨機性和代表性，同時對主要樣地監(jiān)測因子提出了最低精度要求等。另外，方法學還增加了大量的缺省因子、模型參數，對業(yè)主自選參數提出了更高的要求，以加強項目減排量計算的一致性、可比性和透明性。

2003年《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）通過《京都議定書》，議定書允許發(fā)達國家通過與發(fā)展中國家開展清潔發(fā)展機制（CDM）項目合作，獲取項目產生的核證減排量用于自身減排目標的實現。

北京千予匯環(huán)?？萍糃EO林宇陽指出，舊版CCER有200多種方法學，可以說是CDM方法學的中文版。所有CDM項目在中國都可以推廣，這造成碳市場上CCER富余量過多，擾亂市場價格。CCER重啟后，目前只給出了光熱發(fā)電、海上風電、造林碳匯和紅樹林四個方法學，煤礦瓦斯回收利用與公路隧道照明節(jié)能的方法學還在路上。已公布的方法學非常嚴格，是為了避免重蹈覆轍，造成過多的市場供給。

“嚴格的審批能確保項目減排量的真實性，提高我國碳市場中CCER質量，使CCER切實用于排放配額抵消；還能防止大批量的CCER進入到碳市場，過多地采用CCER進行排放配額抵消，并不利于控排企業(yè)真正實現減排?！敝旖ㄈA如此解釋重啟后的CCER從嚴審批的意義。

但林宇陽也談到，中國有大量的碳減排項目，很多卻沒有相應的CCER方法學可用?！霸谥袊鴮崿F2030年碳達峰之前，國內企業(yè)對于碳中和的需求量并不大。應該打通國內國際的碳市場，鼓勵國內富余的減排量做國際交易?！蹦壳耙獙鴥鹊奶紖R項目賣給國外客戶只能采用VCS（核證碳標準）等國外認可的標準，成本高，流程慢?！懊慨攪庑薷姆椒▽W或認證模式，我們就只能配合。但這不一定對我們的國家利益最有利，所以應該努力讓國內標準達到具有國際影響力的程度。”

目前碳市場的主要客戶可分為三類：一是使用國際標準的國外企業(yè)客戶，他們購買后用于實現碳中和；二是國內的大型活動，比如冬奧會、亞運會等；三是國內企業(yè)為了抵消碳排放配額。三種不同的目標對應的標準和制度有所不同，較為混亂。“建議建立一個體系將全部標準囊括進去，讓CCER走向國際?！绷钟铌栠M一步指出。

此外他還提及，目前的方法學中尚未對CCB（氣候、社區(qū)和生物多樣性）做出要求?！霸趪?，如果造林項目沒有生物多樣性認證，客戶可能不會購買，或者交易價格會比較低。如果在CCER方法學中加入相關內容，比如保護了多少瀕危物種，提供了多少社區(qū)工作機會，造林項目的品質和內涵就會提升?！倍谄髽I(yè)社會責任方面，也應該細化ESG的相關規(guī)范，將自愿碳匯情況納入企業(yè)的發(fā)展中。

歸根結底，碳市場的健康發(fā)展離不開高質量的碳信用?！皬纳鷳B(tài)環(huán)境部推動管理框架的成型，林草主管部門重申科學有序開發(fā)林業(yè)碳匯，到方法學的完善，都能看到清晰的頂層設計，這是非常積極的一面。但在具體開發(fā)過程中仍有不規(guī)范的或過熱的行為，值得主管部門進一步關注和規(guī)范?！迸宋逆赫劦?。