在“雙碳”目標(biāo)提出五周年之際，全國碳市場發(fā)展怎么樣？有什么變化？下一個(gè)擴(kuò)圍的行業(yè)是誰？釋放什么信號(hào)？最新的碳市場報(bào)告給出了答案。

9月24日，由上海市人民政府、湖北省人民政府、生態(tài)環(huán)境部共同主辦的2025年中國碳市場大會(huì)在上海舉行，正式發(fā)布了《全國碳市場發(fā)展報(bào)告（2025）》（以下簡稱“2025報(bào)告”）。

“2025報(bào)告”整體延續(xù)了《全國碳市場發(fā)展報(bào)告（2024）》（以下簡稱“2024報(bào)告”）的脈絡(luò)和章節(jié)設(shè)置，但也發(fā)生了多處變動(dòng)，值得深思：

其一，報(bào)告發(fā)布時(shí)間從7月變到9月，反映出全國碳市場定位的升級(jí)。

“2024報(bào)告”發(fā)布時(shí)間是2024年7月，正值全國碳市場開市三周年之際，可以說是“就碳市場說碳市場”；“2025報(bào)告”發(fā)布時(shí)間是2025年9月，正值中國“雙碳”目標(biāo)提出五周年之際，可以說是“跳出碳市場看碳市場”：

圖為全國碳市場價(jià)格走勢圖

一方面，全國碳市場從“更加有效”走向“更有活力、更具國際影響力”。

在2023年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，決策層提出要“建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場”。

碳市場的本質(zhì)是碳定價(jià)機(jī)制，首要功能就是通過價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)資源優(yōu)化配置，達(dá)到落實(shí)主體減排責(zé)任、實(shí)現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)、降低行業(yè)減排成本的目的，對(duì)應(yīng)的是“更加有效”目標(biāo)，這也是全國碳市場一直以來的工作重心。

生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)顯示，前兩個(gè)履約周期（2019-2020年，2021、2022年）推動(dòng)電力行業(yè)總體減排成本降低了約350億元，2024 年全國電力碳排放強(qiáng)度（單位發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降10.8%。

隨著國內(nèi)外形勢發(fā)生深刻變化，全國碳市場正面臨眾多新挑戰(zhàn)和新問題：從國內(nèi)看，參與面較窄、市場活力不足；從國際看，國際綠色壁壘加深、全球碳市場正式啟動(dòng)。

因此，全國碳市場在發(fā)揮碳定價(jià)基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，更要提升活力和國際影響力。

另一方面，全國碳市場在能耗雙控向碳排放雙控全面轉(zhuǎn)型中發(fā)揮先導(dǎo)作用。

2025年是“十四五”的收官之年，也是“雙碳”中具有重要意義的節(jié)點(diǎn)。

國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》提出，“十五五”時(shí)期，實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度；碳達(dá)峰后，實(shí)施以總量控制為主、強(qiáng)度控制為輔的碳排放雙控制度。

能耗雙控向碳排放雙控轉(zhuǎn)型，一個(gè)重要變化是政策手段的轉(zhuǎn)換，由以行政手段為主轉(zhuǎn)換成以市場手段為主，全國碳市場居于核心地位。

在全國碳市場建設(shè)初期，為了平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排的關(guān)系，我國采用了碳排放強(qiáng)度控制的思路。但隨著我國碳排放控制從強(qiáng)度控制為主轉(zhuǎn)向總量控制為主，全國碳市場的配額分配方式要率先變革。

《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》提出，“科學(xué)設(shè)定配額總量，逐步由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制。到2027年，對(duì)碳排放總量相對(duì)穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實(shí)施配額總量控制；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)的全國碳排放權(quán)交易市場”。

其二，報(bào)告首章內(nèi)容從“被動(dòng)響應(yīng)”變?yōu)椤爸鲃?dòng)破局”，劍指氣候單邊主義。

十年前，在中美兩國的合作努力下，推動(dòng)達(dá)成了《巴黎協(xié)定》。

近日，在聯(lián)合國氣候變化峰會(huì)上，中國宣布了新一輪國家自主貢獻(xiàn)，再次用實(shí)際行動(dòng)展現(xiàn)了應(yīng)對(duì)氣候變化的大國擔(dān)當(dāng)；美國特朗普政府則以國家利益為由，在“反綠”的道路上越走越遠(yuǎn)，不僅兩次退出《巴黎協(xié)定》，還宣稱“氣候變化是有史以來最大的騙局”。

在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，中美兩國的態(tài)度和行動(dòng)形成鮮明對(duì)比。

“2024報(bào)告”發(fā)布時(shí)，特朗普還未上臺(tái)，中國更多關(guān)注“做好自己的事”，第一章以“中國政府高度重視碳市場建設(shè)”為題目，把全國碳市場作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要舉措，主要介紹了全國碳市場建設(shè)的政策措施。

“2025報(bào)告”首章以“全國碳市場是加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的重要政策工具”為題目，開篇就強(qiáng)調(diào)“應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做。實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，不是別人要我們做，而是我們自己必須要做”。

然后分別從推進(jìn)全國碳市場建設(shè)是“低成本實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和的有力舉措”、是“深化生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)”、是“以高水平保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐”進(jìn)行了詳細(xì)論述。

這深刻表明了我國已將應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)碳減排從“外在要求”轉(zhuǎn)化為“內(nèi)在需求”。二者的區(qū)別在于，當(dāng)碳減排與國內(nèi)發(fā)展發(fā)生沖突時(shí)，“外在要求”下，態(tài)度會(huì)消極、行動(dòng)會(huì)減弱；“內(nèi)在需求”下，無論外部形勢如何變化，都會(huì)毫不動(dòng)搖。

其三，報(bào)告專設(shè)“全國碳市場擴(kuò)圍”一章，民航業(yè)有望下批納入

從章節(jié)數(shù)量上看，“2025報(bào)告”正文有十章，“2024報(bào)告”有九章，多出來的那一章就是“全國碳排放權(quán)交易市場行業(yè)覆蓋范圍首次擴(kuò)大”。

全國碳市場自2021年7月開市以來，發(fā)電成為首批納入行業(yè)，2025年又納入了鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個(gè)高排放行業(yè)，新納入三個(gè)行業(yè)的1334家重點(diǎn)排放單位名錄也已公布。

首次擴(kuò)圍后，全國碳市場納入企業(yè)數(shù)量約3500家，覆蓋的二氧化碳排放量占全國總量的比例達(dá)到60%，實(shí)現(xiàn)了從過去的三個(gè)“單一”向三個(gè)“多元”轉(zhuǎn)變，即由管控單一行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘈袠I(yè)兼容、由管控單一能源活動(dòng)排放轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫮茉椿顒?dòng)與工業(yè)過程排放、由管控單一的二氧化碳轉(zhuǎn)變?yōu)楣芸囟趸?、四氟化碳和六氟化二碳等多種溫室氣體。

擴(kuò)圍的“閥門”打開后，哪些行業(yè)會(huì)被納入，也成為業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。

我國的碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等八大行業(yè)，溫室氣體排放量占全國總量的75%左右。

從結(jié)果上看，石化、化工、造紙、航空都會(huì)陸續(xù)納入，而且不會(huì)太遙遠(yuǎn)?！吨泄仓醒朕k公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意見》提出“到2027年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)”。

從順序上看，民航有望率先納入?！?025報(bào)告”專門指出，“中國民用航空局也積極組織編制民航業(yè)碳排放核算核查指南，研究制定民航業(yè)參與全國碳市場工作方案，推動(dòng)將民航業(yè)及早納入全國碳排放權(quán)交易市場管理?！?/span>

其四，報(bào)告對(duì)“溫室氣體自愿減排市場”論述更多，地位更加凸顯。

2024年1月22日，全國溫室氣體自愿減排交易市場在暫停6年多后重啟，但還未進(jìn)行交易，因此“2024報(bào)告”僅對(duì)啟動(dòng)的準(zhǔn)備工作進(jìn)行了介紹，包括制度框架、首批方法學(xué)發(fā)布等內(nèi)容。

2025年3月，首批新登記的核證自愿減排量在全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)開展交易，截至8月底，全國溫室氣體自愿減排交易市場累計(jì)成交量270.61萬噸，成交額2.29億元，成交均價(jià)屢次超過100元/噸。

因此，“2025報(bào)告”對(duì)自愿減排的管理制度、方法學(xué)、登記、交易等工作進(jìn)行了詳細(xì)介紹。

此外，伴隨2024年11月召開的第29屆聯(lián)合國氣候變化大會(huì)（COP29）通過了《巴黎協(xié)定》第六條機(jī)制，標(biāo)志著聯(lián)合國管理下的全球碳市場正式啟動(dòng)。這將顯著推動(dòng)中國自愿減排的國際化進(jìn)程，有望重現(xiàn)當(dāng)年清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）的輝煌。

“2025報(bào)告”還在“全國碳市場國際合作不斷深化”一章中，專門提及COP29上中國為推動(dòng)《巴黎協(xié)定》第六條市場機(jī)制實(shí)施所做的努力。

其五，基礎(chǔ)設(shè)施從“數(shù)字化”升級(jí)為“數(shù)智化”，數(shù)綠融合協(xié)同加速

在全國碳市場基礎(chǔ)設(shè)施方面，“2024報(bào)告”的提法是“數(shù)字化”，主要說的是全國碳市場管理平臺(tái)、全國碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)、全國溫室氣體自愿減排注冊(cè)登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)等的運(yùn)行；“2025報(bào)告”的提法是“數(shù)智化”，說了很多新一代數(shù)智技術(shù)的應(yīng)用，如智能校核、智能搜索等。

一字之差，反映出數(shù)智技術(shù)在全國碳市場中的快速滲透。