8月25日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），擘畫(huà)未來(lái)五年（“十五五”）全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)展新藍(lán)圖，提出新目標(biāo)：

到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費(fèi)和有償分配相結(jié)合的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，建成誠(chéng)信透明、方法統(tǒng)一、參與廣泛、與國(guó)際接軌的全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)，形成減排效果明顯、規(guī)則體系健全、價(jià)格水平合理的碳定價(jià)機(jī)制。

2025年是中國(guó)“雙碳”目標(biāo)宣示五周年和《巴黎協(xié)定》達(dá)成十周年，2026年我國(guó)將開(kāi)啟碳排放雙控新征程、第三輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)新目標(biāo)（參見(jiàn)國(guó)家“雙碳”承諾再立新目標(biāo)，碳市場(chǎng)牛市要來(lái)了），值此之際出臺(tái)的《意見(jiàn)》，注定承擔(dān)著“特殊使命”：

錨定“1”個(gè)目標(biāo)：建成更加有效、更有活力、更具國(guó)際影響力的全國(guó)碳市場(chǎng)；

依靠“2”股力量：有效市場(chǎng)、有為政府；

實(shí)現(xiàn)“3”大協(xié)同：全國(guó)碳市場(chǎng)與地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)協(xié)同、全國(guó)碳市場(chǎng)與全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)協(xié)同、全國(guó)碳市場(chǎng)與綠電綠證市場(chǎng)協(xié)同。

本文作一解讀。

在2023年7月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記提出要“建成更加有效、更有活力、更具國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)”，為全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)指明了方向。

碳市場(chǎng)兼具減排屬性和金融屬性，既是利用市場(chǎng)機(jī)制積極應(yīng)對(duì)氣候變化、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的政策工具，又是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)供給和需求的匹配、提供有效價(jià)格信號(hào)的金融工具。

首先，碳市場(chǎng)有效性體現(xiàn)在減排效果上，即通過(guò)價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)低成本減排。

中國(guó)的碳排放主要集中在發(fā)電、鋼鐵、建材、有色、石化、化工、造紙、航空等八大行業(yè)，溫室氣體排放量占全國(guó)總量的75%左右。

火電行業(yè)作為全國(guó)碳市場(chǎng)首批納管行業(yè)，取得了顯著的減排成效：

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)，2023年全國(guó)火電碳排放強(qiáng)度（單位火力發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降2.38%，電力碳排放強(qiáng)度（單位發(fā)電量的二氧化碳排放量）相比2018年下降8.78%，發(fā)電行業(yè)供熱碳排放強(qiáng)度年均下降2.5%，累計(jì)削減二氧化碳排放量2.5億噸。前兩個(gè)履約周期推動(dòng)電力行業(yè)總體減排成本降低了約350億元。

今年，鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個(gè)行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)管理，《意見(jiàn)》提出“到2027年基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)”。

伴隨覆蓋行業(yè)范圍和溫室氣體種類(lèi)的有序擴(kuò)大、碳排放配額由強(qiáng)度控制到總量控制的逐步轉(zhuǎn)向，全國(guó)碳市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能逐漸被市場(chǎng)認(rèn)可，“排碳有成本、減碳有收益”的理念將更加深入人心。

其次，碳市場(chǎng)活力體現(xiàn)在流動(dòng)性上，是影響市場(chǎng)有效性的關(guān)鍵因素。

當(dāng)前，全國(guó)碳市場(chǎng)參與主體全部為重點(diǎn)排放單位，以履約驅(qū)動(dòng)為主，呈現(xiàn)出明顯的“潮汐”型交易特征，提升市場(chǎng)活躍度成為當(dāng)務(wù)之急。

為此，《意見(jiàn)》開(kāi)出了兩個(gè)“藥方”：

一是優(yōu)化碳配額管理制度，推行免費(fèi)和有償相結(jié)合的碳排放配額分配方式，有序提高有償分配比例，并首次提出“配額儲(chǔ)備”。

2025年以來(lái)，全國(guó)碳市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)大跌。上海環(huán)境能源交易所數(shù)據(jù)顯示，截至8月25日，全國(guó)碳市場(chǎng)收盤(pán)價(jià)為70.34元/噸，相比2024年11月106元/噸的高點(diǎn)，下跌了33.6%，配額分配（電力行業(yè)配額缺口小，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)配額等量分配）是重要原因（參見(jiàn)碳價(jià)大跌30%！碳中和100萬(wàn)億資金怎么辦？）。

二是強(qiáng)化碳市場(chǎng)的金融屬性。當(dāng)前，全國(guó)碳市場(chǎng)的金融化程度較低，碳金融產(chǎn)品供給不足、交易主體單一，無(wú)法有效發(fā)揮市場(chǎng)的資金融通功能。

為此，《意見(jiàn)》提出了兩個(gè)舉措，一方面，豐富交易產(chǎn)品，建立完善碳質(zhì)押、碳回購(gòu)等政策制度，拓展企業(yè)碳資產(chǎn)管理渠道；

引自《碳金融產(chǎn)品》（JR/T 0244—2022）

另一方面，擴(kuò)展交易主體，支持銀行等金融機(jī)構(gòu)規(guī)范開(kāi)展碳質(zhì)押融資業(yè)務(wù)，適時(shí)引入其他非履約主體。全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)逐步引入符合條件的自然人參與交易。

再次，碳市場(chǎng)的國(guó)際影響力體現(xiàn)在數(shù)據(jù)認(rèn)可度上。

當(dāng)前，以碳足跡、“碳關(guān)稅”為核心的國(guó)際綠色貿(mào)易壁壘深入發(fā)展，與國(guó)際接軌的碳市場(chǎng)是增強(qiáng)國(guó)家話語(yǔ)權(quán)、維護(hù)企業(yè)利益的重要支撐。

對(duì)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)而言，積極借鑒歐盟等國(guó)際先進(jìn)碳市場(chǎng)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，完善碳定價(jià)機(jī)制，縮小與歐盟等市場(chǎng)價(jià)差。

相比碳配額，核證自愿減排量（CCER）的國(guó)際性更強(qiáng)，已供國(guó)際航空碳抵消和減排機(jī)制（CORSIA）履約使用。

為此，《意見(jiàn)》提出“完善核證自愿減排量抵銷(xiāo)規(guī)則，提高國(guó)際認(rèn)可度，積極服務(wù)有關(guān)行業(yè)企業(yè)國(guó)際履約和產(chǎn)品碳中和”。

此外，第29屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)（COP29）通過(guò)了《巴黎協(xié)定》第六條第四款機(jī)制（6.4條），全球碳市場(chǎng)“呼之欲出”，將進(jìn)一步推動(dòng)CCER的國(guó)際化進(jìn)程（參見(jiàn)中央點(diǎn)題零碳園區(qū)，CCER井噴，自愿減排大時(shí)代來(lái)了？）。

《意見(jiàn)》提出“積極參與應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》相關(guān)碳市場(chǎng)機(jī)制規(guī)則制定”。

全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)的達(dá)成，既要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”，也離不開(kāi)政府這只“有形的手”。

真實(shí)準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)是全國(guó)碳市場(chǎng)的“生命線”，公平公開(kāi)透明的環(huán)境是全國(guó)碳市場(chǎng)的基本要求，既關(guān)乎企業(yè)節(jié)能降碳實(shí)效，又關(guān)系到我國(guó)的對(duì)外形象。

《意見(jiàn)》將全過(guò)程監(jiān)管置于突出位置，并加大對(duì)違法犯罪行為的打擊力度，確保全國(guó)碳市場(chǎng)健康有序發(fā)展，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面：

一是加強(qiáng)市場(chǎng)交易監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊擾亂市場(chǎng)秩序、操縱市場(chǎng)等行為；

二是嚴(yán)格規(guī)范碳排放核查，確保審定、核查結(jié)果的準(zhǔn)確性和可信度；

三是加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊弄虛作假行為；

四是加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，建立違規(guī)機(jī)構(gòu)清出機(jī)制；

五是健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接長(zhǎng)效機(jī)制，完善裁判規(guī)則體系。

2023年10月公布的《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》、2024年1月頒布的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》也以大篇幅陳述了監(jiān)管和罰則：前者的第18-29條，占據(jù)了近一半的內(nèi)容；后者專(zhuān)設(shè)了第6、7兩章。

《意見(jiàn)》提出的監(jiān)管要求，既是之前政策法規(guī)的延續(xù)、又是深化，以永不懈怠的“高壓”狀態(tài)推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)的高質(zhì)量發(fā)展。

目前，我國(guó)碳市場(chǎng)形成了全國(guó)市場(chǎng)與地方試點(diǎn)市場(chǎng)并行、強(qiáng)制市場(chǎng)與自愿市場(chǎng)并存，并與綠電、綠證等市場(chǎng)銜接的多層次體系。

處理好這三對(duì)關(guān)系，是更好發(fā)揮全國(guó)碳市場(chǎng)功能、推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型的需要，也是提高國(guó)際認(rèn)可度、展示我國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的需要。

一是全國(guó)碳市場(chǎng)與地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)。

在全國(guó)碳市場(chǎng)之前，我國(guó)開(kāi)展了長(zhǎng)達(dá)十年的地方碳交易試點(diǎn)。2011年10月，國(guó)家發(fā)改委同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，并于2013年6月起陸續(xù)開(kāi)始上線交易。2016年12月，福建省成為第8個(gè)碳交易試點(diǎn)。

全國(guó)碳市場(chǎng)與地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)存在著“相愛(ài)相殺”的關(guān)系：

一方面，全國(guó)市場(chǎng)的擴(kuò)容會(huì)在一定程度上“擠壓”地方試點(diǎn)市場(chǎng)，《意見(jiàn)》也提出“建立定期評(píng)估和退出機(jī)制，不再新建地方或區(qū)域碳排放權(quán)交易市場(chǎng)”。

地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)也沒(méi)有“坐以待斃”，通過(guò)降低已覆蓋行業(yè)企業(yè)納入市場(chǎng)門(mén)檻、將新行業(yè)納入市場(chǎng)等方式，積極推進(jìn)市場(chǎng)擴(kuò)容。例如，2025年3月發(fā)布的《湖北建設(shè)全國(guó)碳市場(chǎng)中心實(shí)施方案》明確，納入標(biāo)準(zhǔn)由年排放量2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量降至1.3萬(wàn)噸，逐步將非工業(yè)領(lǐng)域行業(yè)納入?yún)^(qū)域碳市場(chǎng)，覆蓋的溫室氣體種類(lèi)擴(kuò)展到非二氧化碳溫室氣體。

另一方面，地方試點(diǎn)市場(chǎng)的先行先試可以為全國(guó)市場(chǎng)探索經(jīng)驗(yàn)。例如，已有7個(gè)地方碳市場(chǎng)開(kāi)展了配額有償拍賣(mài)。

二是全國(guó)碳市場(chǎng)與全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)。

2015年1月，自愿減排交易注冊(cè)登記系統(tǒng)正式上線。但2017年3月，由于存在溫室氣體自愿減排交易量小、個(gè)別項(xiàng)目不夠規(guī)范等問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委暫停了自愿減排交易。

2024年1月，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)啟動(dòng)，相繼發(fā)布了造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電等6項(xiàng)方法學(xué)，純農(nóng)林生物質(zhì)并網(wǎng)發(fā)電、熱電聯(lián)產(chǎn)等4項(xiàng)方法學(xué)正在征求意見(jiàn)。

此前，抵消規(guī)則（全國(guó)碳市場(chǎng)的抵銷(xiāo)比例為5%）奠定了CCER和碳配額的錨定關(guān)系，CCER價(jià)格略低于碳配額價(jià)格。

但自2025年3月，全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)開(kāi)展交易以來(lái)，CCER的稀缺性、歐盟“碳關(guān)稅”的倒逼、全球碳市場(chǎng)的紅利，造就了CCER價(jià)格對(duì)碳配額價(jià)格的超越。

以8月25日為例，CCER成交均價(jià)約81.8元/噸，全國(guó)碳市場(chǎng)配額成交均價(jià)約70元/噸，高出16.8%。

三是全國(guó)碳市場(chǎng)與綠電綠證市場(chǎng)。

自全國(guó)碳市場(chǎng)誕生以來(lái)，碳電聯(lián)動(dòng)的討論就“不絕于耳”，環(huán)境效益重復(fù)計(jì)算的爭(zhēng)議也一直存在。

一是綠電綠證抵消間接碳排放。

天津、北京、上海、重慶等地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)均出臺(tái)了碳排放核算“綠電計(jì)為0”的政策，但伴隨發(fā)電行業(yè)以及鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)相繼剔除間接排放，全國(guó)碳市場(chǎng)的綠電扣減政策并未實(shí)施。

二是綠證的國(guó)際認(rèn)可。

2020年，RE100（國(guó)際可再生能源電力消費(fèi)倡議組織）發(fā)布技術(shù)評(píng)估報(bào)告，對(duì)中國(guó)綠證提出附加條件：企業(yè)若使用中國(guó)綠證，需額外證明其代表對(duì)應(yīng)電量的全部環(huán)境屬性，并解決與其他碳憑證的重復(fù)計(jì)算問(wèn)題，直接導(dǎo)致中國(guó)綠證的國(guó)際認(rèn)可度偏低。

為此，2024年8月，國(guó)家能源局綜合司、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書(shū)與自愿減排市場(chǎng)銜接工作的通知》明確，避免可再生能源發(fā)電項(xiàng)目從綠證和CCER重復(fù)獲益。

2025年4月，RE100宣布無(wú)條件認(rèn)可中國(guó)綠證。

《意見(jiàn)》提出，“加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)與綠電、綠證等市場(chǎng)化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接”。筆者認(rèn)為，“碳價(jià)與電價(jià)”將是未來(lái)碳電聯(lián)動(dòng)的焦點(diǎn)（參見(jiàn)碳市場(chǎng)剔除“間接排放”，碳電聯(lián)動(dòng)化為泡影？）。