01 文章導(dǎo)讀

中國全國碳市場的正式運行使得全球碳定價機(jī)制所覆蓋的溫室氣體排放量翻倍，也使其成為全球規(guī)模最大的碳市場。全國碳市場預(yù)期將成為中國實現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略氣候目標(biāo)的關(guān)鍵政策工具。全國碳市場在制度設(shè)計上不僅結(jié)合了經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)與國際實踐經(jīng)驗，更重要的是充分契合中國國情特征，尤其是其基于碳排放強度而非絕對排放總量控制的機(jī)制設(shè)計，使之本質(zhì)上成為了一個多行業(yè)的可交易績效標(biāo)準(zhǔn)。本文系統(tǒng)梳理了全國碳市場的發(fā)展歷程，剖析了若干核心制度設(shè)計要素及其理論依據(jù)，闡述了最新進(jìn)展與挑戰(zhàn)，并提出了其分階段發(fā)展路徑的政策建議。 

02 背景介紹

作為最大的發(fā)展中國家和溫室氣體排放國，中國應(yīng)對全球氣候變化的挑戰(zhàn)和復(fù)雜性是史無前例的。中國經(jīng)濟(jì)的快速增長伴隨著碳排放持續(xù)攀升，亟需有效的脫碳政策工具以推動社會經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型。

碳排放權(quán)交易市場（簡稱碳市場）是國際社會應(yīng)對氣候變化的重要政策手段。碳市場作為一種為溫室氣體排放定價的重要機(jī)制，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和能源低碳結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮關(guān)鍵作用，被越來越多的國家和地區(qū)所采納。盡管碳市場已有成熟的理論框架和豐富的國際經(jīng)驗，但將這些經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為適用于我國國情且行之有效的政策仍面臨重大挑戰(zhàn)。自2021年7月正式啟動運行以來，全國碳市場已成功完成兩個履約周期。雖然其在制度建設(shè)與市場運行方面取得了初步成效，但同時也面臨著一系列亟待解決的問題以及關(guān)乎未來可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性議題。

03 圖文介紹

（1）模型設(shè)計與分析框架

首先，本文系統(tǒng)梳理了中國近二十年來在二氧化碳減排領(lǐng)域的政策演進(jìn)歷程及碳市場的發(fā)展軌跡。自1997年《中華人民共和國節(jié)約能源法》及2005年《中華人民共和國可再生能源法》確立法律基礎(chǔ)框架以來，中國通過一系列制度性安排（如將節(jié)能減排目標(biāo)納入地方政府考核體系等）有效推動了能源利用效率的提升，同時積極參與清潔發(fā)展機(jī)制等國際碳市場實踐，為國內(nèi)碳市場建設(shè)積累了寶貴經(jīng)驗。自2011年起，中國在北京、天津、上海、重慶、深圳、湖北和廣東等七個省市啟動了碳排放權(quán)交易試點工作，通過區(qū)域性實踐探索了符合中國國情的碳市場運行模式。全國碳市場的正式啟動標(biāo)志著中國氣候政策工具由過去主要依靠行政措施和財政補貼等手段向基于市場的碳定價方式轉(zhuǎn)變。

圖1 中國碳市場體系發(fā)展概況

其次，本文從覆蓋范圍、總量設(shè)定、配額分配和監(jiān)測、報告與核查（MRV）機(jī)制四個方面介紹了全國碳市場的政策設(shè)計，并探討其設(shè)計的原理與政策考慮。全國碳市場的前兩個履約周期僅覆蓋電力行業(yè)，納入門檻為2.6萬噸二氧化碳，這一門檻涵蓋了大部分大型發(fā)電廠，占能源相關(guān)二氧化碳排放量的40%以上。配額分配采用基于活動水平和碳排放強度基準(zhǔn)的免費分配方法，以減少碳市場對企業(yè)的沖擊，推進(jìn)政策落地實施。全國碳市場的總量是結(jié)合了自下而上和自上而下的方法的靈活總量，而不是一個固定的總量，其設(shè)定與覆蓋行業(yè)實際產(chǎn)出量相關(guān)聯(lián)。我國的MRV體系主要采用基于核算的方法，同時推進(jìn)基于測量的方法發(fā)展，并通過國家-省-企業(yè)三級監(jiān)督機(jī)制強化數(shù)據(jù)質(zhì)量保障與政策落實。

最后，本文概述了全國碳市場的建設(shè)進(jìn)展。在法律監(jiān)管框架方面，2024年1月國務(wù)院發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，取代了2020年生態(tài)環(huán)境部的部門規(guī)章，形成了以行政法規(guī)為核心、“1+N”配套政策為支撐的監(jiān)管體系。基礎(chǔ)設(shè)施已建成并平穩(wěn)運行，包括注冊登記系統(tǒng)（湖北）、交易系統(tǒng)（上海）和國家碳市場管理平臺，實現(xiàn)了企業(yè)注冊、配額分配、交易和履約的全流程在線管理，并通過管理平臺實現(xiàn)實時數(shù)據(jù)共享。排放核算和數(shù)據(jù)質(zhì)量取得顯著提升——定期更新監(jiān)測、報告和核查指南，簡化核算方法；推動企業(yè)實測燃煤排放因子（實測率超95%）；探索應(yīng)用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量預(yù)警；開展跨行業(yè)碳排放直接監(jiān)測試點。自愿減排市場（CCER）于2024年重啟，發(fā)布了造林、海上風(fēng)電等方法學(xué)。市場運行方面，碳價從2021到2024年上漲66%，均價66元/噸，首周期履約率99.5%，第二履約周期交易量和成交額分別增長19%和89%。與此同時，全國碳市場的進(jìn)一步發(fā)展也面臨缺乏分階段發(fā)展路線圖和市場穩(wěn)定措施、市場活躍度不足、與其他能源和氣候政策的協(xié)調(diào)不明確等挑戰(zhàn)。

圖2 中國全國碳市場收盤價和交易量

04 總結(jié)與展望

全國碳市場建設(shè)應(yīng)采取分階段發(fā)展策略，以匹配國家氣候目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求。短期重點在于完善現(xiàn)有強度控制體系，加快納入鋼鐵、水泥、鋁業(yè)等高排放行業(yè)，逐步引入配額拍賣，配套出臺市場調(diào)控工具，同步強化MRV體系智能化建設(shè)并拓展CCER方法學(xué)覆蓋領(lǐng)域。中期將隨碳達(dá)峰進(jìn)程深化市場機(jī)制，行業(yè)覆蓋擴(kuò)展至8000余家重點排放單位（占能源相關(guān)碳排放80%），對部分行業(yè)逐步開展絕對總量控制，提高拍賣比例并引入期貨等金融衍生品。長期目標(biāo)建成成熟的總量控制市場，形成多層次交易產(chǎn)品體系和多元化參與主體，碳價信號充分傳導(dǎo)至產(chǎn)業(yè)鏈，并通過與國際碳定價機(jī)制的銜接，顯著提升中國在全球氣候治理中的話語權(quán)。這一發(fā)展過程需要持續(xù)加強配額分配優(yōu)化、碳金融創(chuàng)新、大數(shù)據(jù)監(jiān)管技術(shù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究與政策設(shè)計。